تعارض منافع؛ دغدغهای دیرینه اما ناشناس
قانون زمانی می‌تواند توفیق اجرا و حاکمیت یابد که متضمن شرایط و اوصاف متعددی گردد. بی‌تردید از آن جمله می‌توان به قانون‌نویسی شایسته و مطلوب اشاره نمود.
قانون زمانی می‌تواند توفیق اجرا و حاکمیت یابد که متضمن شرایط و اوصاف متعددی گردد.
بی‌تردید از آن جمله می‌توان به قانون‌نویسی شایسته و مطلوب اشاره نمود.
مجله فارس پلاس: تعارض منافع، اگرچه الزاماً منتج به فساد نمیشود؛ لکن موقعیتی را فراهم میسازد که همواره مستعد خلق فساد است.
مدیریت این موقعیت فسادخیز در ایران، تاریخی به قدمت تقنین دارد و حکایتگر دغدغهای دیرین است.
آنگاه که قانونی مبنی بر منع مداخله وزراء در معاملات دولتی تصویب شد کسی گمان نمیکرد که پس از شصتسال دولت چنان دائرمدار ارائه خدمات عمومی گردد که ایجاد الگویی جامع برای مدیریت تعارض منافع، ضرورتی حیاتی یابد.
از این روی در سالهای اخیر ضرورت مذکور عزم تقنینی کارگزاران را جزم کرده و موجب شده تا روزی با ارائه طرح و اینک با تقدیم لایحهای، تمام توان خود را برای حل این معضل بسیج نمایند.
گویی این گلوگاه، نزدیکترین راه به میدان جهاد با اژدهای هفتسر فساد است.
در ادامه جدیدترین رویکرد تقنینی دولت نسبت به قدیمی‌ترین معضل اداری کشور مورد ارزیابی قرار می‌گیرد.
البته این بررسی به‌صورت اجمالی بوده و ارزیابی تفصیلی این لایحه در روزهای آینده توسط اندیشکده «شفافیت برای ایران» اراائه خواهد شد.
مدیریت تعارض منافع از پاستور تا بهارستان
وعده لوایح ضدفساد گرچه عمری به درازای دولت یازدهم و دوازدهم دارد، اما اولین بار با آغاز دولت دوازدهم سال ۱۳۹۶ پیش نویس ۷۴ ماده‌ای از اولین نسخه آن یعنی «لایحه قانون نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی» توسط معاونت حقوقی رونمایی شد و در اقدامی غیرمترقبه و البته قابل‌تقدیر در اختیار مردم قرار گرفت.
گرچه بهار پربار این لایحه در مسیر گذر از پاستور به بهارستان جای خود را به پاییز برگ‌ریز داد و بسیاری از سازوبرگهای خود را به دست باد خزان سپرد.
لایحه ۴۰ ماده‌ای که حال باید از واپسین روزهای زمستانی مجلس عبور کند تا وعده قدیمی دولت را محقق سازد.
محتوای این لایحه که بر اساس مقدمه توجیهی آن تلاشی است برای پیشگیری و مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع به‌عنوان یکی از گلوگاه‌های اصلی فساد، شامل ۴ بخش به شرح ذیل است:
فرصت‌ها
نظام‌های حقوقی مترقی دنیا از دیرباز با شناسایی موقعیت تعارض منافع و اثرگذاری مستقیم آن در میزان فساد در حاکمیت و اداره، هنجارهای حقوقی مشخصی را با رویکردهای مختلفی طراحی نموده‌اند که ازجمله آنها می‌توان به موارد ذیل اشاره نمود:
- تقنین غیرمستقل و پراکنده در خلال قوانین دیگر
- تبیین به‌عنوان یکی از اصول عام اخلاق اداری و مقررات‌گذاری داخلی در سازمان‌ها
- تقنین قواعد کلی در قالب یک قانون مشخص
نظام حقوقی کشور ما نیز گرچه از دیرباز مصادیقی از تعارض منافع را با رویکردی جرم‌انگارانه تقنین نموده اما این لایحه را می‌توان سرآغاز رویکردی نو و حرفه‌ای در شناسایی و مدیریت این موقعیت دانست که سرانجام این موقعیت در نظام تقنین ما به‌طور مستقل و صریح مورد شناسایی قرارگرفته و این اصطلاح به‌طور خاص وارد نظام هنجاری کشور شد.
امری که گرچه تحقق کامل آن در گرو توجه به مسائل فرهنگی و اجتماعی‌سازی این مفهوم و راهکارهای متناظر با آن است اما یقیناً فتح بابی برای اقدامات تقنینی و اجرایی دیگر خواهد بود.
علاوه بر این، لایحه وجوه مثبت دیگری نیز دارد که ازجمله آن می‌توان به بهره‌گیری از تجربیات بین‌المللی در تدوین راهکارهای مدیریت تعارض منافع، پیوست مقدمه توجیهی متقن و روشن‌کننده، انتشار پیش‌نویس لایحه جهت مشارکت نخبگان و صاحب‌نظران، استفاده از چارچوب تقنینی مشخص مبتنی بر شناسایی الگوهای تعارض منافع و… اشاره نمود.
چالش‌ها
مواجهه هنجاری با تعارض منافع؛ از اصول عام حقوق اداری تا الزام تقنینی
نکته بسیاری مهمی که در وهله اول باید درباره تعارض منافع دانست، موقعیت‌محور بودن این مفهوم است.
تعارض منافع، متاثر از اقتضائات و شرایط مختلف می‌تواند مصادیق و ظهورات مختلفی از خود بروز دهد.
گرچه در پژوهش های متخصصین این حوزه، الگوهای ثابتی از این مصادیق مورد شناسایی قرار گرفته که در اکثر قریب به اتفاق سازمان‌ها متصور می‌باشد.
اما آنچه که در باب مواجهه هنجاری با موضوع تعارض منافع باید مورد توجه قرار داد شامل سه گزاره کلی است.
اول اینکه در پرداخت به تعارض منافع، چه در سطح کلان قانون‌گذاری و چه در سطح مقررات‌گذاری، مبنا قرار دادن مصادیق که می‌تواند بسته به شرایط مختلف تغییر یابد، محل اشتباه بوده و الزاما الگوها و اشکال تعارض منافع باید مبنا قرار بگیرد.
با توجه به این گزاره، ماده ۳ لایحه که مصادیق تعارض منافع را مبنای تقنین قرار داده و در مواد بعدی هم به آن ارجاع شده، محل اشکال جدی است.
چرا که این ماده، جامع مصادیق تعارض منافع در همه سازمان‌ها و مؤسسات مشمول لایحه نبوده، کما اینکه در ادامه مواد هم به مصادیقی از تعارض منافع اشاره شده که در این ماده تصریح نشده است.
نکته دوم این که یکی از الگوهای مطلوب در ایجاد الزامات هنجاری موضوع مدیریت تعارض منافع، تبیین اصول کلی مدیریت آن، اشاره به الگوهای پرتکرار و غالب در قریب به اتفاق سازمان‌ها بوده که تقریبا این لایحه همین مسیر را مورد انتخاب و اتباع قرار داده است.
اما لایحه مدیریت تعارض منافع به طور خاص در این مسیر با دو چالش جدی مواجه است.
اولین چالش عدم تکمیل پازل تقنینی در این الگو است.
به این معنی که با توجه به موقعیت‌محور بودن مفهوم تعارض منافع، الگوی تقنینی مذکور زمانی کامل می‌شود که در قانون پشتیبان همه مؤسسات ملزم به شناسایی مصادیق و الگوهای تعارض منافع با توجه به اقتضائات داخلی سازمان خود بوده و همچنین باید در مدت معینی با تدوین آیین‌نامه‌های داخلی، بستر اجرایی مدیریت تعارض منافع را منطبق با اصول کلی قانون پشتیبان و در نظر گرفتن اقتضائات داخلی سازمان فراهم آورند.
ثانیاً این لایحه در تدوین و تصریح به الگوهای بسیار مهم و غیرقابل اغماض هم دچار نقصان بوده که از جمله آن می‌توان به عدم تصریح موضوع درب‌های گردان در این لایحه اشاره نمود.
نکته سوم هم نحوه مدیریت تعارض منافع در موقعیتهایی است، حتی اگر به صورت موردی و خارج از قالب و الگویی معین پیشامد کند.
در این مورد سؤال اصلی این است که چگونه قانونگذار این موارد انفرادی را احصاء کرده و در خصوص آنها قاعدهگذاری کند؟
به نظر میرسد پاسخ مناسب را باید در اصول کلی حقوقی جستجو کرد.
چرا که این اصول قابلیت تطبیق بر موارد و مصادیق زیادی را داشته و نقایص قاعدهگذاری‌های عام را نیز پوشش میدهند.
به عنوان مثال اصل تناسب، اصل انصاف، اصل بیطرفی و عدم تبعیض و غیره از اصول عام حقوق اداری محسوب میگردند این اصول میتوانند هم راهنمایی برای عمل و اجرای مجریان اداری باشند و هم ملاکی برای قضاوت مقامات قضایی و شبه قضایی.
گفتنی است لایحه حاضر نسبت به این اصول بیتفاوت بوده و تنها به احصاء برخی از اشکال تعارض منافع بسنده کرده است از سوی دیگر متأسفانه مواردی را که لایحه ذکر نموده افاده حصر مینماید و برداشت بیانی تمثیلی نمیشود.
چالش های قانون‌نویسی
قانون زمانی می‌تواند توفیق اجرا و حاکمیت یابد که متضمن شرایط و اوصاف متعددی گردد.
بی‌تردید از آن جمله می‌توان به قانون‌نویسی شایسته و مطلوب اشاره نمود.
متأسفانه سرنوشت پرفراز و نشیب لایحه مذکور از تدوین و نگارش اولیه شامل ۷۴ ماده تا جرح و تعدیل آن در جلسات کمیسیون‌های فرعی و اصلی لوایح هیئت دولت موجب شد تا برش‌های عرضی و طولی به بدنه یک‌دست لایحه وارد آمده و در بسیاری از موارد متن برای تجمیع مفاد مختلف و حفظ شرایط اختصار دچار اشکالات مختلفی شده است.
از جمله این اشکالات می‌توان به ناهماهنگی عنوان بخش‌ها با محتوای مواد زیربخش، ادبیات مغلق و پیچیده بسیاری از مواد، تطویل نگارش مواد و ایجاد تبصره‌های متعدد، ابهام مفهومی در برخی مواد اشاره نمود.
نهادسازی و چالش های آن
متأسفانه علیرغم ازدیاد روزافزون نهادهای مختلف در نظام حکمرانی کشور، لایحه مذکور نیز از قافله عقب نمانده و در بخش دوم، تشکیلات مدیریت تعارض منافع را مطرح نموده و به‌موجب مواد ۴ و ۵ پیشنهاد تأسیس ارکان «شورای عالی نظارت بر مدیریت تعارض منافع» و «هیئتهای مدیریت تعارض منافع» را مطرح ساخته است.
بدیهی است که یکی از زمینههای فساد در کشور، حجم بزرگ دولت و حضور پررنگ آن در انواع مناسبات است.
با این وجود چگونه ممکن است که دولت به نام مدیریت تعارض منافع ساختارهای جدیدی را ایجاد نماید.
ممکن است گفته شود که نظارت بر نحوه اجرای صحیح، مقتضی ایجاد چنین نهادی بوده و در صورت فقدان آن ساختار اداری تن به مدیریت تعارض منافع نخواهد داد.
این در حالی است که در حال حاضر نهادهای مشابه بسیاری در سیستم اداری کشور وجود دارند که در بسیاری از موارد شاهد همپوشانی وظایف، احاله امور به یکدیگر و در نتیجه عدم پیشبرد صحیح اهداف نظام هنجاری اداری کشور هستیم.
وجود نهادهایی مانند هیئتهای رسیدگی به تخلف اداری، نهاد حراست، دفاتر ارزیابی عملکرد و البته نهادهای جدیدالتأسیس مورد اشاره در لوایح و طرح‌های دیگر از جمله شورای عالی شفافیت که در لایحه شفافیت از سوی دولت معرفی شده، نشانگر بروکراسی متورم نهادهای حاکمیتی بوده که بررسی کلی عملکرد این نهادها را می‌توان مصداق عبارت «لاجرم سرکنگبین صفرا فزود» دانست.
بنابراین به نظر میرسد مطلوب آن بود که معماری نهادی این لایحه بر اساس ساختار موجود اداری کشور بازطراحی می شد.
نکته دیگری هم که در مورد شورای عالی نظارت باید مورد توجه قرار گیرد، ترکیب کاملاً یک سویه و دولتی تصمیم‌گیر در این شوراست.
توضیح بیشتر آنکه علیرغم دایره مشمولین گسترده این لایحه که مؤسسات مختلفی از جمله نهادهای نظامی، نظام‌های حرفه‌ای ، قوه قضائیه، قوه مقننه، نهادهای زیرنظر مقام معظم رهبری و… دارد.
اما ترکیب منتخب شورا از میان مسئولین قوه مجریه انتخاب شده و رئیس اتاق بازرگانی تنها نماینده غیردولتی شورای عالی نظارت محسوب می‌شود.
در حالی که با توجه به اقتضائات خاص هر یک از نهادهای مذکور، مطلوب آن است که ترکیب شورای عالی به طور کامل مورد تجدیدنظر قرار گیرد.
۴- غایبان بزرگ لایحه
ظرفیت بزرگ دیگری که در بسیاری از کشورهای دنیا به عنوان بازوی قدرتمند سازمان‌های متمرکز نظارتی مورد استفاده قرار می‌گیرد، بهره‌گیری از مقوله شفافیت است.
امری که متأسفانه دولت به آن به‌عنوان یکی از مؤثرترین سازوکار مدیریت تعارض منافع توجه ننموده و به‌جای بهره‌گیری از ابزارهای شفافیتی و احیای نظارت عمومی در این زمینه، تنها به نظارت سنتی، متمرکز و از بالا به پایین اکتفا کرده است.
همچنین در نظام‌های حقوقی، دیگر بستر ارزشمند، بکارگیری ابزار سوت‌زنی و گزارشگری تخلف است که تبدیل به مسیر اجرایی نظارت مردمی شده و در حوزه‌های مختلف از جمله مدیریت تعارض منافع مورد توجه قرار گرفته است.
امری که در این لایحه تنها محدود به مشمولین لایحه یعنی کارمندان و مستخدمین حاکمیت شده که البته از سازوکارهای حمایتی و تشویقی گزارشگری که جزء ضروری آن محسوب می شود غفلت شده است.
ارجاع به مفاهیم عرفی و تفسیرپذیر
معیارهای موجود در قانون باید دلالتهای عینی داشته و از حدودوثغور مشخص و دقیقی برخوردار گردد.
به هر میزانی که قانون به مفاهیم ذهنی و تفسیرپذیر ارجاع دهد طبعاً باب تفاسیر مختلف نیز گشوده شده و عملاً اجرای قانون را با مشکل مواجه میسازد.
به‌عنوان مثال معیارهایی نظیر منفعت عمومی، سبب متعارف، قواعد رقابت منصفانه و… از این دست بوده که در لایحه مذکور نیز ملاک داوری قرارگرفته است.
سخن آخر
توجه به مدیریت تعارض منافع امری ارزشمند و ضروری بوده و از این رو اقدام دولت در تدوین لایحه مستقلی با این موضوع تحسین برانگیز است اما متأسفانه رویکرد اتخاذ شده در لایحه حکایتگر سرنوشتی مبهم برای این هدف متعالی است.
زیرا که تجربه کشورهای پیشرو در این حوزه نشانگر مسیرهای طی‌شده دیگری است.
مسیرهایی که شفافیت، کوچکسازی دولت و اصلاحات ساختاری از مهم‌ترین آن‌هاست و قطعاً مدیریتی که این مجاری عبور نکند محکوم به امتناع خواهد بود.
انتهای پیام/