بازگشت به بودجه یک‌مرحله‌ای؛ گامی به سوی شفافیت و انضباط مالی
قانون اصلاح ماده (۱۸۲) در مجلس تصویب شده تا با رویکرد یک‌مرحله‌ای شدن فرآینده بودجه‌ریزی در کشور را تسهیل کرده و احکام غیربودجه‌ای را به صفر برساند.
خبرگزاری مهر، مهدی سرداری، پژوهشگر مرکز مطالعات پارلمان اندیشکده حکمرانی شریف در یادداشتی نوشت: فرآیند بررسی بودجه سالانه کشور در مجلس شورای اسلامی طی سال‌های اخیر با چالش‌هایی همچون تغییرات قابل‌توجه در سقف بودجه، عدم جلوگیری از درج منابع غیرواقعی، ورود احکام غیربودجه‌ای و همچنین تمرکز بیش از حد بر جزئیات روبه‌رو بوده است.
به همین منظور، ماده (۱۸۲) آئین‌نامه داخلی مجلس در سال ۱۴۰۱ با هدف رفع این مشکلات اصلاح شد و سازوکار بودجه‌ریزی دومرحله‌ای را پیش‌بینی کرد.
بخش نخست احکام مورد نیاز برای اجرای بودجه کل کشور و همچنین جداول کلیات بودجه را در بر داشت و در بخش دوم جزئیات تفصیلی جداول بودجه ارائه می‌شود در این ساختار پس از تصویب بخش اول در صحن مجلس مصوبات به شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت بر سیاست‌های کلی نظام ارسال شده و پس از رفع ایرادات و ابهامات مغایرت‌های اعلامی به دولت ابلاغ می‌شود تا دولت بر أساس مصوبات ابلاغی جداول بودجه را تهیه کرده و به مجلس ارسال کند.
بررسی تجربه بین المللی در حوزه بودجه ریزی نشان می‌دهد که یکی از وظایف اصلی مجلس در حوزه بودجه حراست از کسری بودجه و جلوگیری از بی انظباطی مالی دولت است.
این مهم به دلیل اشتغال مجلس به جزئیات و تبصره‌ها در رویه بودجه ریزی دو مرحله تا اندازه‌ای مغفول مانده است.
با وجود برخی مزایا، تجربه عملی دو سال اخیر نشان داد است که این سازوکار موجب طولانی شدن روند بررسی، تضعیف جامعیت تصمیم‌گیری نمایندگان و تداوم درج احکام غیربودجه‌ای در قوانین بودجه شده است.
بر همین اساس، قانون اصلاح ماده (۱۸۲) در مجلس تصویب شد تا با رویکرد یک‌مرحله‌ای شدن فرآینده بودجه ریزی در کشور را تسهیل کرده و احکام غیربودجه‌ای را به صفر برساند.
طبق قانون جدید، دولت موظف شده لایحه بودجه را صرفاً در قالب جداول ارائه کند و موارد مرتبط با احکام دائمی یا سیاست‌های مالیاتی از طریق مسیرهای قانونی دیگر پیگیری کند.
هدف اصلی این اصلاحیه، تسریع در فرایند تصویب بودجه، ارتقای شفافیت و تمرکز بیشتر مجلس بر جداول منابع و مصارف عمومی است.
بررسی تطبیقی با سایر کشورها نشان می‌دهد که دو الگو برای درج احکام در قوانین بودجه وجود دارد در برخی کشورها بودجه صرفاً در قالب جداول تصویب می‌شود و احکام از طریق قوانین مالیاتی یا لوایح جداگانه دنبال می‌شوند.
از این منظر، طرح حاضر در راستای تقویت کارآمدی فرایند قانون‌گذاری و ارتقای انضباط مالی قابل ارزیابی است.
جدول احکام در لایحه بودجه در کشورهای منتخب
کشور احکام / مواد در متن قانون بودجه قانون / لایحه جداگانه برای سیاست‌ها مالیاتی فرانسه دارد دارد آلمان دارد دارد بریتانیا ندارد دارد ایالات متحده ندارد دارد استرالیا ندارد دارد هند ندارد دارد
این قانون در مسیر اجرایی خود با این کمی و کاستی و موانع روبه رو است.
مجلس ضمن اصلاح فرایند بررسی بودجه باید درخصوص چالش‌ها نیز تعیین تکلیف نماید.
چالش تعیین حدود اختیارات مجلس در بررسی بودجه
یکی از چالش‌های اساسی در فرایند بررسی بودجه سنواتی، تعیین‌نشدن حدود اختیارات مجلس است؛ چراکه از یک‌سو دولت لایحه بودجه را با انتظار بررسی صرف جداول و ارقام ارائه می‌دهد و از سوی دیگر، نمایندگان گاهی احکامی فراتر از دخل‌وخرج سالانه مانند سیاست‌های اقتصادی یا مالیاتی را در قالب بودجه می‌گنجانند.
این ناهماهنگی موجب ورود مجلس به حوزه‌هایی می‌شود که از نظر حقوقی و اجرایی محل بحث است و به همین دلیل در بند «۷» سیاست‌های کلی قانون‌گذاری نیز بر ضرورت شفاف‌سازی این مرزها تأکید شده است.
وجود خلأهای قانونی در بودجه‌ریزی
علاوه بر این، وجود خلأهای قانونی در فرایند بودجه‌ریزی باعث شده برخی موضوعات مشخص نباشد که باید از مسیر بودجه بررسی شوند یا از طریق قوانین دائمی دیگر، و این مسئله بستر اختلاف میان دولت، مجلس و نهادهای نظارتی را فراهم کرده و گاهی روند تصویب بودجه را با کندی یا تنش مواجه ساخته است.
از سوی دیگر، درج مکرر احکام تکرارشونده در بودجه‌های سالانه—مانند برخی مقررات مالیاتی یا شیوه‌های تخصیص اعتبارات—نشان‌دهنده آن است که این موارد در واقع ماهیتی دائمی دارند، اما به دلیل قرار گرفتن در متن بودجه تنها برای یک سال اعتبار پیدا می‌کنند.
این رویه علاوه بر کاهش کارآمدی نظام قانون‌گذاری، ثبات مالی و حقوقی کشور را نیز مختل می‌سازد.
بر این اساس، اصلاحات پیشنهادی در ماده (۱۸۲) می‌تواند راهی برای رفع این چالش‌ها و ارتقای انضباط مالی و شفافیت در فرآیند بودجه‌ریزی باشد.
احکام تکرارشونده و ضرورت شفاف‌سازی در نوع احکام قابل درج در بودجه
یکی از چالش‌های اساسی در نظام بودجه‌ریزی کشور، درج احکام تکرارشونده در قوانین بودجه سنواتی است.
برای نمونه، هر سال در لایحه بودجه بندی گنجانده می‌شود مبنی بر اینکه «بخشی از درآمدهای حاصل از عوارض سوخت به شهرداری‌ها اختصاص یابد» یا اینکه «بخشی از درآمدهای مالیاتی برای حمایت از بخش کشاورزی تخصیص پیدا کند».
این موارد تقریباً هر سال تکرار می‌شوند، در حالی که چنین احکامی ماهیتاً دائمی هستند و باید در قالب یک قانون پایدار و مستقل به تصویب برسند، نه در سند بودجه‌ای که صرفاً اعتبار یک‌ساله دارد.
تداوم این روند علاوه بر ایجاد بی‌ثباتی در نظام قانون‌گذاری، دستگاه‌های اجرایی را نیز در برنامه‌ریزی‌های بلندمدت با مشکل روبه‌رو می‌سازد.
در همین راستا، ضرورت دارد ماده اصلاحی پیشنهادی به‌گونه‌ای اجرا شود که اولاً تکلیف این دسته از احکام تکرارشونده مشخص گردد و ثانیاً تعریف روشنی از نوع احکامی که قابلیت درج در بودجه دارند ارائه شود.
به عنوان مثال، موضوعاتی مانند «نحوه تخصیص اعتبارات عمرانی بین استان‌ها» یا «سقف مجاز انتشار اوراق مالی اسلامی» به‌طور مستقیم به دخل‌وخرج سالانه کشور مربوط می‌شوند و درج آنها در بودجه منطقی است.
اما احکامی با ماهیت بلندمدت، نظیر «نحوه تعیین تعرفه گمرکی کالاهای خاص» یا «سیاست‌های حمایتی در حوزه بیمه‌های اجتماعی»، باید از طریق قوانین دائمی یا لوایح مستقل پیگیری شوند.
چنین شفاف‌سازی‌ای می‌تواند از تداخل وظایف جلوگیری کرده، تمرکز مجلس را بر جداول منابع و مصارف افزایش دهد و دولت را نیز در ارائه لایحه بودجه به مسیر مشخصی هدایت کند.
چالش‌های زمان‌بندی و مواعد قانونی
علاوه بر این، موضوع زمان‌بندی یا مواعد قانونی برای ارائه و بررسی بودجه نیز اهمیت ویژه‌ای دارد.
در حال حاضر، دولت موظف است لایحه بودجه را تا نیمه آذرماه به مجلس تقدیم کند و مجلس نیز باید تا پایان سال آن را به تصویب برساند.
اما در عمل، به دلیل حجم گسترده احکام و جداول، زمان کافی برای بررسی دقیق باقی نمی‌ماند و معمولاً تصویب بودجه تا روزهای پایانی سال طول می‌کشد.
برای مثال، در دو سال اخیر بارها مشاهده شده است که مجلس ناچار شده در روزهای آخر سال با فشردگی زمانی بالا، رأی‌گیری‌های سنگین انجام دهد و همین امر احتمال خطا یا بی‌دقتی در تصمیم‌گیری‌ها را افزایش داده است.
اگر ماده اصلاحی به‌گونه‌ای اجرا شود که زمان‌بندی‌ها براساس نیازسنجی واقعی بازنگری گردد—مثلاً دولت موظف شود برخی جداول کلیدی را زودتر ارائه دهد یا مجلس اختیار داشته باشد بررسی بخشی از احکام را به کمیسیون‌های تخصصی واگذار کند—روند تصویب هم کوتاه‌تر و هم کارآمدتر خواهد شد.
دستاوردهای اجرای صحیح ماده اصلاحی
در مجموع، اجرای درست ماده اصلاحی پیشنهادی می‌تواند سه دستاورد مهم داشته باشد.
نخست، پایان دادن به تکرار بی‌مورد احکام در بودجه‌های سالانه و تبدیل آنها به قوانین دائمی؛ دوم، شفاف‌سازی درخصوص حدود و نوع احکامی که می‌توان در سند بودجه درج کرد؛ و سوم، بازنگری در زمان‌بندی بررسی لایحه بودجه متناسب با نیازهای واقعی.
تحقق این اهداف نه تنها موجب افزایش شفافیت و انضباط مالی می‌شود، بلکه باعث ارتقای کیفیت تصمیم‌گیری نمایندگان و تسهیل برنامه‌ریزی‌های اقتصادی کشور خواهد شد.